Capitolo 3 – Senza potere

La struttura e gli obiettivi degli strumenti di partecipazione messi in campo dall’amministrazione comunale riflettono (e – contemporaneamente – alimentano) una frattura culturale e politica che attraversa le istituzioni e la società. Per comprenderne origini e conseguenze occorre un salto indietro nel tempo.

Passato prossimo

Nel 1963, a Bologna, vennero istituiti i quartieri, prima esperienza di decentramento amministrativo in Italia. Il dibattito che precedette e poi accompagnò la prima fase di sperimentazione – al quale parteciparono attivamente comunisti, socialisti e cattolici – era incentrato sul ruolo che le nuove istituzioni avrebbero dovuto svolgere per responsabilizzare i cittadini, nella convinzione – da tutti condivisa – che questo non sarebbe accaduto senza una ristrutturazione dei processi decisionali. Il decentramento, in sostanza, doveva tradursi non solo nella dislocazione territoriale dei servizi, ma anche – e soprattutto – in un vero e proprio trasferimento di poteri. I nuovi quartieri – secondo l’opinione del primo assessore al decentramento, il socialista ed ex azionista Pietro Crocioni – dovevano diventare gli organi del dissenso, perché solo l’esercizio diffuso del dissenso in tutte le articolazioni della città avrebbe garantito un rapporto fecondo, non gerarchico e non paternalista, con gli organi centrali dell’amministrazione comunale.

Quel processo si intrecciò con la nascita delle forme di gestione sociale delle scuole, di cui furono protagonisti l’assessore all’istruzione Ettore Tarozzi e Bruno Ciari, maestro elementare, tra i fondatori del Movimento di cooperazione educativa, chiamato a dirigere i servizi scolastici nel 1966. Nel suo breve periodo bolognese (interrotto dalla morte prematura nel 1970), Ciari avviò la scuola a tempo pieno, luogo in cui venne sperimentato l’intreccio tra il progetto pedagogico e la partecipazione dei cittadini al governo della scuola. Furono gli anni dei Comitati genitori-insegnanti, la cui azione era costruita intorno al concetto di autogestione.

Non è solo una coincidenza temporale il fatto che, nello stesso periodo, fermenti analoghi attraversassero il dibattito intorno al tema della salute. Il contributo principale venne da Giulio Maccacaro, uno dei fondatori del movimento “Medicina democratica”, che nel 1972 tracciò le linee guida per l’organizzazione delle unità sanitarie locali (che avrebbero costituito il nucleo del servizio sanitario nazionale istituito con la riforma del 1978) evidenziando la stretta connessione tra partecipazione e salute. La partecipazione – sosteneva – deve essere il fondamento del diritto di cittadinanza, non l’indicatore di un generico democraticismo. Ma questo diritto “non può essere conferito che dai partecipanti stessi, perché la partecipazione nasce proprio in quel momento – che può durare un’epoca – in cui una comunità oggettiva diventa comunità soggettiva”. Al centro, ancora una volta, sono i temi dell’autogestione, dell’autogoverno e dell’articolazione dei rapporti tra i cittadini – singoli e associati – e le istituzioni. Maccacaro affrontò anche una questione cruciale: il pericolo del predominio della tecnica, di fronte alla quale i cittadini – non informati o non “competenti” – dovrebbero cedere il passo a un ceto specialistico che si autorappresenta come unico soggetto legittimato a decidere nel modo “giusto”. È un argomento che ritroviamo in varie forme in tutti i processi partecipativi, e in particolare in quelli riguardanti le grandi opere pubbliche. “Il potere sovrastante si vale sempre di questa appropriazione” – scriveva Maccacaro – “e tende, pertanto, a enfatizzare le necessità tecnologiche di quella delega: il potere di base deve riaffermare il primato delle sue necessità politiche e chiedere una tecnologia alternativa”.

Il patrimonio formato intorno al tema della partecipazione tra gli anni sessanta e la metà degli anni settanta è andato disperso. Le ragioni, evidentemente, non sono esclusivamente locali. Quel periodo era segnato in tutto il paese da un grado elevato di conflittualità sociale e dall’azione di movimenti di massa. La composizione sociale del paese e il clima politico sono, oggi, completamente differenti, e radicalmente diversa è la cultura politica del partito che ha raccolto l’eredità della principale organizzazione della sinistra italiana. È una cultura che nega il conflitto, senza comprendere che si tratta di una componente ineliminabile delle dinamiche sociali e che la sua assenza può corrodere la coesione sociale. La partecipazione si nutre del conflitto, gli strumenti della partecipazione istituzionalizzata descritti nei paragrafi precedenti si basano – al contrario – sulla sua rimozione.

Tramonto del pluralismo

La mutazione del modello partecipativo bolognese ha inizio molto tempo fa. I fatti del ‘77 hanno sicuramente determinato una cesura – non ancora adeguatamente studiata – anche su questo terreno. L’incapacità degli amministratori locali dell’epoca di comprendere le forme nuove di partecipazione alla politica che premevano alle porte delle istituzioni ha contribuito alla chiusura a riccio verso il concetto di autogestione, parola scomparsa dal vocabolario di chi si è avvicendato al governo della città negli ultimi cinquant’anni.

A partire dagli anni ’80, questa mutazione si è strutturata intorno a tre assi principali. Il primo è la centralizzazione. Il sistema dei quartieri è stato completamente smantellato da due riforme, nel 1985 e nel 2015. Il loro numero è stato drasticamente ridotto – nel 1966 erano diciotto, oggi sono sei – e questo ne modifica profondamente la natura. L’idea di modellare gli organismi decentrati intorno a comunità di piccole dimensioni e di ricercare forme di autogoverno a partire dalle relazioni sociali è stata completamente accantonata. Anche le funzioni sono profondamente cambiate: nei fatti, i quartieri sono organi consultivi, privi di reali poteri decisionali. Infatti il Regolamento sul decentramento stabilisce che “Il Consiglio di Quartiere può formulare indicazioni e proposte per la formazione degli orientamenti e delle scelte dell’Amministrazione”. Tutto qui. L’autonomia decisionale è contemplata, ma solo in modo generico, residuale.

Nei mesi scorsi è stata annunciata una nuova riforma, ma i documenti resi pubblici fino ad ora non lasciano trasparire l’intenzione di affidare ai quartieri poteri reali ed estesi.

Il secondo asse della mutazione è l’eccesso di istituzionalizzazione, che prende forma attraverso una stratificazione di norme, procedure e regolamenti utili ad alimentare la retorica della partecipazione piuttosto che la sua pratica effettiva, come aveva evidenziato Achille Ardigò, uno dei protagonisti del dibattito sul decentramento negli anni ‘60: “quanto più sono cresciute, non solo a Bologna, le istituzionalizzazioni della partecipazione popolare, tanto meno si è affermata la partecipazione della gente […].”

A volte sono le stesse norme a sancire la sostanziale inutilità dei percorsi che esse dovrebbero incoraggiare. Ad esempio, la legge della Regione Emilia Romagna sulla “partecipazione all’elaborazione delle politiche pubbliche” stabilisce che gli enti responsabili della decisione finale non hanno alcun obbligo di recepire le conclusioni dei procedimenti partecipativi. A quale scopo, allora, partecipare?

Il terzo asse è l’ostilità verso qualunque forma di dissenso, che si manifesta in forme molteplici. Una di esse sta nell’uso ambiguo del concetto di “legalità”, maschera dietro la quale il governo locale si nasconde per negare legittimità a modalità libere ed autonome di organizzazione sociale senza assumere la responsabilità politica di questa esclusione. Una “legalità” che viaggia in una sola direzione, e che non vale quando è lo stesso Comune a violare le regole.

Due esempi illustrano l’intreccio tra l’ostilità verso tutti i soggetti che non accettano di stare alle regole stabilite in modo unilaterale dall’amministrazione comunale e la concezione selettiva della “legalità”.

Nel 2018 il Comune emana un avviso pubblico per assegnare uno dei locali dell’ex mercato ortofrutticolo nel quartiere Bolognina, finalizzato alla “sperimentazione di forme mutualistiche e collaborative di vicinato”. Lo spazio viene aggiudicato a Banca Rotta, un gruppo composto da dodici realtà associative attive nel territorio. Nel momento in cui Banca Rotta chiede di aprire una trattativa per affrontare i gravi problemi strutturali dello spazio e proporre forme innovative di gestione sociale, il Comune si trincera dietro questioni formali, perde tempo, sparisce. Merita di essere ricordata anche l’appendice della storia. Nel marzo 2022 alcuni dei legittimi assegnatari occupano lo spazio, per richiamare l’attenzione sulla vicenda. Quando entrano, si accorgono che il riscaldamento è acceso. Evidentemente è così da molti anni, da quando lo stabile è stato abbandonato. Il Comune ottiene l’intervento della polizia per sgomberare rapidamente lo spazio. Oggi i locali sono ancora vuoti, sigillati da una pesante barriera di ferro. D’inverno, probabilmente, il riscaldamento continua ad essere acceso.

Nel giugno 2022 D(i)ritti alla città, una rete di attivisti per gli spazi pubblici, presenta una proposta di Delibera di iniziativa popolare. Si tratta di uno degli istituti di partecipazione previsti dallo Statuto del Comune. In sostanza, ai cittadini viene data la possibilità di presentare una proposta di delibera, supportata da duemila firme, che il Consiglio comunale deve discutere e sottoporre al voto. La proposta riguarda il recupero e il riuso dei beni immobili dismessi, la tutela e l’incentivazione delle funzioni pubbliche, la valorizzazione della redditività sociale, la promozione degli usi collettivi e la regolamentazione delle trasformazioni urbanistiche. Un testo articolato e complesso, frutto di un lungo e documentato lavoro di ricerca e scrittura collettiva, supportato da giuristi e tecnici provenienti da differenti ambiti disciplinari. Da allora il Comune la tiene bloccata, sulla base di osservazioni di carattere formale, senza neanche degnarsi di rispondere alle obiezioni dei promotori che ne hanno dimostrato l’infondatezza. Pur di non portare alla discussione pubblica una proposta che va in controtendenza rispetto alle politiche dell’attuale amministrazione, questa arriva al punto di violare in modo plateale lo Statuto e i regolamenti.

I professionisti della partecipazione

Ad una centralizzazione dei processi decisionali deve corrispondere una centralizzazione dei processi di partecipazione. Ecco perché viene creato un soggetto che, di fatto, li monopolizza. Si tratta della Fondazione innovazione urbana (Fiu), istituita nel 2018 sulle ceneri dell’Urban center (a partire dal 2024, a seguito di una fusione, la denominazione diventa Fondazione Innovazione Urbana Rusconi Ghigi). Il Comune è socio fondatore insieme all’Università, i soci sostenitori sono il Caab (Centro agro-alimentare), BolognaFiere, Acer (Azienda casa Emilia-Romagna) e TPER, mentre l’Ordine degli ingegneri e l’Ordine degli architetti figurano come membri ordinari.

Anche se si tratta di una emanazione di enti pubblici, la struttura giuridica è privata, e questo ha importanti riflessi sia sul piano gestionale (la selezione del personale, ad esempio, non segue le regole del reclutamento nel settore pubblico) sia sul piano dell’elaborazione delle scelte amministrative. Il campo di azione della Fiu, infatti, è stato costantemente ampliato fino a rendere incerti i limiti delle sue competenze, che nel tempo hanno sconfinato in ambiti che in precedenza appartenevano esclusivamente alle strutture tecniche ed amministrative del Comune. La Fiu, ad esempio, ha avuto un ruolo nella formazione del Piano urbanistico generale. È legittimo chiedersi se e in che misura l’istituzione della Fiu e la sua progressiva espansione abbiano alterato la struttura dei processi decisionali in capo al Comune.

Per quanto riguarda i processi di partecipazione, tutto passa dalla Fiu. Gli ingredienti principali del suo agire sono tre. Da un lato la formazione di una categoria professionale specializzata, che governa i processi partecipativi. Gli operatori sono estranei ai temi, ai territori e ai conflitti intorno ai quali sono chiamati a intervenire. Non sanno necessariamente di cosa parlano, però insegnano agli altri come bisogna parlarne. Tutto ciò può apparire come una garanzia di neutralità, ma è proprio la neutralità uno dei maggiori inganni dei processi partecipativi istituzionalizzati. Infatti – e questo è il secondo ingrediente – questi processi sono gestiti in modo che i partecipanti vengano accompagnati in un percorso obbligato, da cui non si può uscire per esplorare strade diverse. Inevitabilmente, il ruolo di guida assegnato agli operatori determina una rigorosa selezione di temi da affrontare e dei modi in cui devono essere affrontati. Tutto si basa sull’uniformità, il terzo ingrediente: i metodi della discussione sono sempre gli stessi, le parole sono le stesse, indipendentemente dai luoghi, dai partecipanti, dagli argomenti. La Fiu non è solo un “facilitatore”, come si dice nel gergo adottato dagli specialisti del settore. È soprattutto un “pedagogo”, gentile nei modi ma autoritario nella sostanza: insegna alle cittadine e ai cittadini che non sono in grado di governare da sé una discussione, prendere decisioni in autonomia, adottare strumenti di dibattito e deliberazione differenti a seconda dei contesti.

La formazione di un ceto specializzato deputato a condurre per mano cittadini considerati inesperti e bisognosi di essere istruiti in modo paternalistico è uno degli elementi centrali del sistema costruito nel corso del tempo. I “facilitatori del consenso” incarnano la de-politicizzazione dei processi partecipativi, l’arretramento delle istituzioni rispetto alla “tecnica” (che – separata dalla politica – si traduce facilmente in manipolazione) e la conseguente abdicazione delle istituzioni al proprio ruolo, che implica la capacità di ascoltare, interpretare e comporre in un’azione di governo i bisogni, le conoscenze, le proteste e il dissenso di tutti i cittadini, riconoscendo loro una capacità autonoma di autorappresentarsi e organizzarsi, senza mediazioni artificiali istituite dall’alto.

A cosa serve tutto questo?

La macchina della partecipazione sembra, però, girare a vuoto. Non è in grado, ad esempio, di contrastare la costante erosione dell’affluenza elettorale. Alle ultime elezioni amministrative (2021), l’asticella dell’affluenza alle urne si è fermata poco sopra il 51%. Anche Bologna – dove la percentuale di votanti nel 1995, alle prime elezioni dirette del sindaco, era dell’87% – conferma l’andamento nazionale, ma con una accentuazione: rappresenta infatti il dato peggiore in regione, e pur registrando l’affluenza più alta tra le cinque città maggiori andate al voto in quella tornata, è quella che presenta il decremento più elevato rispetto alle elezioni amministrative del 2016 (-8,48%). Questo dato è determinato in particolare dalle periferie e dai quartieri popolari, dove si registra una diminuzione di votanti più alta della media cittadina, in particolare nelle zone di San Donato, Bolognina, Borgo Panigale, Barca, Santa Viola, antiche roccaforti del Partito comunista e poi del Partito democratico.

Anche il consenso del sindaco è in forte calo: Matteo Lepore è stato eletto con il voto di poco più del 30% degli elettori, il dato più basso rispetto ai suoi predecessori eletti al primo turno.

Ma è soprattutto il tentativo di imporre una “disciplina della partecipazione” che non sta dando i frutti sperati. Infatti, nascono continuamente comitati che si oppongono alle politiche dell’amministrazione. Mentre la partecipazione “istituzionale” soffre della sclerotizzazione che inevitabilmente produce, la città trova altri modi per prendere la parola. A volte, come abbiamo visto, i gruppi auto-organizzati riescono a formulare proposte alternative, in altri casi rimangono sul piano della protesta, dell’opposizione. In parte questo deriva dal modo in cui si formano, spinti dall’urgenza di intervenire su una questione impellente, ad esempio bloccare un’opera che minaccia di distruggere il patrimonio ambientale e di provocare un impatto negativo sul tessuto sociale. È il sistema partecipativo istituzionalizzato ad essere, nel suo complesso, controproducente. Dal punto di vista dell’amministrazione comunale, produce oppositori più che cooperatori, perché non è in grado di intercettare e ascoltare bisogni reali, e coltiva l’illusione di sostituirli con domande e risposte prefabbricate. Dal punto di vista della cittadinanza, induce da un lato alla passività, perché troppo distante dalla realtà, dall’altro ad una mobilitazione emergenziale, ed entrambe le reazioni acuiscono il senso di separazione dalle istituzioni e alimentano la disillusione.

La questione cruciale è che il significato originario della parola “partecipazione” è andato smarrito. La cultura politica degli amministratori locali è ostile tutto ciò che sfugge a una formalizzazione procedurale e istituzionale, ai movimenti spontanei e imprevisti, all’autogestione. Il sistema della partecipazione è concepito soprattutto come una macchina per la produzione di consenso, ed è impermeabile ai suoi fallimenti, saldamente arroccato intorno a un complesso di dispositivi che in alcuni casi imbrigliano le idee, in altri legittimano scelte adottate al di fuori dei luoghi deputati alla rappresentanza democratica. Una partecipazione senza potere a sostegno di un potere senza partecipazione.

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Questo articolo è una versione modificata ed aggiornata di un testo contenuto in A che punto è la città? Bologna dalle politiche di “buongoverno” al governo del marketing, Edizioni dell’asino 2018, successivamente riproposto in forma ampliata su Dinamopress nel giugno 2021.