Capitolo 1 – Libertà vigilata

Un osservatore straniero interessato a studiare la città di Bologna rimarrebbe colpito dall’enfasi posta dagli amministratori locali sul tema della partecipazione. Ma se andasse al fondo della questione, se grattasse sotto la superficie, si renderebbe conto ben presto dello scarto tra la narrazione e la realtà.

Per indagare questo scarto, gli strumenti di partecipazione vanno osservati da diverse angolature. Iniziamo dai metodi e dalle risorse economiche.

I cordoni della borsa

Nel 2016 fa la sua comparsa il bilancio partecipativo, dopo anni di promesse (era un punto già presente nella campagna elettorale di Sergio Cofferati, sindaco della città dal 2004 al 2009).

Per comprendere il suo funzionamento è bene innanzitutto richiamare alla memoria il modello a cui questo strumento di ispira: il bilancio municipale partecipativo istituito a Porto Alegre, la capitale dello stato del Rio Grande do Sul in Brasile, quando il Fronte Popolare guidato dal Partido dos Trabalhadores vinse le elezioni amministrative nel 1988. Il processo avviato dal nuovo governo locale era basato su un sistema di assemblee popolari di quartiere chiamate a decidere i principali campi di azione da finanziare e ad eleggere i propri delegati ai forum distrettuali e al Consiglio del bilancio partecipativo, l’organo incaricato di elaborare la proposta finale di bilancio. Successivamente questa idea si è diffusa in alcuni paesi in America Latina e in Europa.

È naturale che le pratiche vengano declinate in modi differenti a seconda dei contesti in cui vengono esportate. Bisogna però domandarsi se le esperienze derivate dall’idea originaria ne conservino i tratti fondamentali oppure ne tradiscano lo spirito. Per una comparazione con il caso bolognese, possiamo isolare quattro aspetti cruciali dell’esperienza brasiliana: i cittadini potevano modificare le regole del processo partecipativo; la finalità era stabilita in modo netto e politicamente assai incisivo (“Il bilancio partecipativo è una forma pubblica di gestione del potere”); le proposte provenienti dai quartieri venivano inserite nel quadro dell’amministrazione complessiva della città; veniva messa a disposizione una porzione significativa delle finanze municipali (inizialmente il 10% del bilancio, poi la quota è salita al 25%). La combinazione tra questi elementi rende il bilancio partecipativo un processo dagli esiti tangibili e produce effetti che vanno al di là del bilancio stesso, poiché lo trasforma in un percorso “pedagogico” lungo il quale le comunità locali hanno la possibilità di autoformarsi e prendere parte in modo consapevole al governo della città intera.

Nulla di tutto questo è rintracciabile nel bilancio partecipativo bolognese. Le regole, innanzitutto, sono stabilite dall’amministrazione comunale e non possono essere messe in discussione. Le finalità sono espresse in termini estremamente generici: lo Statuto del Comune stabilisce che si tratta di uno “strumento di democrazia diretta teso a coinvolgere la cittadinanza nella programmazione e nell’indirizzo di parte delle risorse”. Nulla a che vedere con un trasferimento reale di potere ai cittadini, senza il quale la “democrazia diretta” rimane una semplice affermazione di principio.

Questi limiti sono resi ancora più evidenti dalla scarsità di risorse messe a disposizione. Nell’ultima edizione sono stati stanziati complessivamente tre milioni di euro, equamente suddivisi nei sei quartieri che compongono la città. Una cifra simbolica, pari allo 0,21% del bilancio comunale. Inoltre, gli stanziamenti non avvengono con regolarità annuale, e questa discontinuità temporale riduce ulteriormente la già limitata capacità di spesa affidata ai cittadini. Infine, le spese ammesse sono esclusivamente quelle in “conto capitale”, che comprende – ad esempio – interventi di manutenzione e riqualificazione di spazi, opere pubbliche, attrezzature. Non si tratta di una questione tecnica: la conseguenza è che i cittadini non possono avere voce in capitolo sui finanziamenti per la programmazione e gestione dei servizi pubblici, e questo rappresenta un limite rilevante al decentramento delle decisioni, che dovrebbe rappresentare un principio basilare per una effettiva partecipazione alle scelte sulla destinazione delle risorse.

Ci sono altri due aspetti da considerare. Il primo è che la partecipazione è confinata all’interno dei singoli quartieri, senza alcun coordinamento tra di loro, e questa segmentazione impedisce ai cittadini di avere una visione globale dei problemi della città. Il secondo è il meccanismo di selezione dei progetti da finanziare, basato su una votazione on-line preceduta da una sorta di “campagna elettorale” in cui i vari soggetti cercano di far prevalere il proprio progetto su quello degli altri. In sostanza, la cooperazione – che dovrebbe essere l’asse portante di ogni processo partecipativo – viene sostituita dalla competizione. Le idee non vengono messe a confronto in un dibattito pubblico finalizzato al “bene comune”, ma messe l’una contro l’altra.

Scendere a patti

Un altro pilastro del sistema partecipativo è rappresentato dai patti di collaborazione, istituiti nel 2014 per favorire l’intervento dei cittadini nella cura e nella rigenerazione dei beni comuni. Sulla carta, si tratta di strumenti che permettono di mettere in moto piccole azioni evitando le strettoie della macchina burocratica e avvicinando la struttura amministrativa ai bisogni che emergono dai territori. Ma il terreno su cui poggiano è fragile, e gli obiettivi risultano assai meno ambiziosi di quanto possa apparire a prima vista.

Il limite dei patti non sta nella dimensione limitata degli interventi. Anche azioni su piccola scala possono essere rilevanti per il territorio circostante. Il nocciolo della questione sta – invece – nella capacità di questi interventi di generare cambiamento e nella connessione tra le singole azioni, necessaria affinché non rimangano confinate in un contesto ristretto ma entrino a far parte di un processo più generale di “cura” della città.

Scorrendo le centinaia di patti siglati nel corso del tempo, si percepisce che questi nodi vengono elusi. Gli interventi sono in prevalenza di portata minima (l’installazione di bacheche informative, ad esempio), a volte di natura simbolica, come quelli per il posizionamento e la decorazione di panchine (una tipologia di intervento ricorrente). Fioccano murales, vera e propria istituzionalizzazione della street art, ridotta ad arredo urbano. Gli interventi di manutenzione sono riferiti il più delle volte ad aree verdi – spesso di di ridotte dimensioni – e limitati a cura di aiuole, pulizia e svuotamento cestini, osservazione e segnalazione guasti, danneggiamenti e atti di vandalismo nei giardini pubblici, dove a volte viene installata una cassetta per il bookcrossing. In alcuni casi la manutenzione è riferita a infrastrutture stradali – come le rotonde – di cui si fa fatica a intravedere la funzione sociale. Spuntano anche interventi minimalisti di social media managing (“aprire e mantenere vivo un account Instagram”). Nascosti nel mucchio, alcuni progetti potranno produrre esiti originali. Ma nel complesso emerge un quadro dispersivo, in cui tutto ciò che viene proposto va bene e tutto, di conseguenza, viene appiattito. Il piccolo rimane tale, non per la dimensione dell’intervento, ma perché non ha respiro, perché non pensa in grande mentre agisce su una scala ristretta. Come nel caso del bilancio partecipativo, è evidente la mancanza di un tessuto connettivo tra i progetti, e questo impedisce ai promotori dei patti di leggere le problematiche della città e generare un allargamento di prospettiva. I patti sono strutturati in modo che chi vi partecipa non possa alzare lo sguardo, non possa mettersi in relazione diretta con chi sta agendo per obiettivi simili ai suoi in un’altra zona della città, o addirittura dello stesso quartiere.

In definitiva, sia il bilancio partecipativo che i patti di collaborazione conducono l’iniziativa dei cittadini entro spazi interstiziali, e in essi viene sterilizzata la loro capacità ideativa e organizzativa. Nel frattempo, la partita della trasformazione urbanistica e sociale della città – come vedremo nel prossimo capitolo – si gioca altrove.